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行政不作为研究
发布日期:2022-05-12 09:05   来源:未知   阅读:

  内容摘要:行政不作为是行政行为理论的一个重要组成部分。行政不作为是相对于行政作为而言的,同行政作为存在合法与违法两种可能的情形相比,行政不作为只能是违法的。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的行政行为,但与违法行政作为相比,其侵害性更具隐蔽性。目前学界对于行政不作为之理论研究尚属薄弱环节,各学者的意见也不尽一致,本文在此也就行政不作为理论发表了相关见解。

  对于行政不作为之界定,目前理论界还没有形成一致的观点。归纳起来,大致有以下几种:

  第一,行政不作为是指行政主体及其工作人员有某种作为的法定义务,并且具有作为的可能性,而在程序上逾期有所不为的行为,其后果表现为行政主体及其工作人员末依法应作为行为,因而必定是违的法;第二,行政不作为是指行政主体负有某种法定的作为义务,在应当为之且可能为之的情况下,却拒绝履行的一种行为方式;第三,行政不作为是指行政主体依公民、法人或其它组织的合法申请,应当履行相应的法定职责,却不履行或拖延履行的一种行为方式;第四,行政不作为是指行政主体依行政相对人的合法申请应当履行且能履行相应的法定职责,但却不履行的行为形式。

  上述观点,归纳起来,基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的,所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请未依法履行其应负的法定作为义务。很显然,这些概念的价值取向是以保护行政相对人的合法权益为核心的。这当然不能说其错,但笔者以为,这样的认识至少是有所偏漏的。诚然,行政主体的行政不作为主要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯,但也有可能出现不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。若按上述理解,则只包括了行政不作为违法中的前一情形,而忽略了对后一种情形。

  对于行政不作为的违法行为,如果不用法律来规范,那么,对于行政主体而言,就会成为其规避法律的借口,对于行政相对人而言,其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害,对于国家而言,则会导致整体执法效率低下,执法机关威信下降,甚至出现直接损害国家利益的不良后果。因而,行政不作为也应纳入法律调整范围,也应完善相应的救济制度。

  就目前我国法律规定而言,对行政不作为之救济主要局限于行政主体未履行作为义务,侵害到相对人个人合法权益的具体行政不作为。但事实上,行政不作为不仅包括侵犯个人权益不作为,侵犯公共利益的不作为,不仅包括具体行政不作为,还包括抽象行政不作为,不仅包括完全的不作为,还包括不完全的不作为。

  对于行政不作为的救济途径主要有两种:行政复议和行政诉讼。基于现实与法律规定中存在的问题,在此仅对于不同情况下的行政诉讼责任主体之确定作分析。

  违法性是行政不作为的本质特征。行政不作为在本质上是对公共利益维护和分配权的放弃。这种放弃将构成对国家所负作为义务的放弃,其后果是直接损害和侵犯了公共利益和个人利益。无论是对公共利益维护权的放弃还是对公共利益分配权的放弃,都会造成一定的危害后果,所以它是一种违法行为。

  行政不作为的消极性在主观上表现为行政主体对其行政职权的放弃,在客观上表现为不履行或拖延履行所承担的行政义务。行政主体的行政职权来源于法律的授权,行政主体只能严格依照法律规定行使权利,履行义务;行政主体既不能放弃义务,也不能放弃权利,否则即意味着失职,意味着行政不作为。

  由于行政不作为表现为事实上没有积极明确做出,而是消极无为,因而具有一定的隐蔽性,危害后果难以明显呈现出来。一般情况下,只有行政不作为直接侵犯了相对人的合法权益,引起行政争议诉诸法院时,行政主体承担的法律后果才会确定下来。尤其是对侵害公共利益的行政不作为,隐蔽性更大,国家法律监督机关一般很难对此类不作为取证查处,只有到了出现严重后果,构成犯罪的时候才由司法机关给予惩罚性的制裁。

  行政不作为具有多种表现形式,对于不同的行政不作为,要采取不同的救济方式,具体有以下几种:

  这种救济方式适用于行政主体及行政公务人员所负有的作为义务已无履行的必要或可能的情形。当作为义务的履行已失去其实现的具体环境而使义务的履行成为不必要或不可能时,再责令履行义务就会失去意义,甚至会因此而给相对人带来更大的损失。所以,这时只能确认行政不作为违法,对相对人合法权益造成损害的,要给予赔偿,对有关部门及直接责任人要依法追究法律责任。

  责令履行是指经有关国家机关审查,在认定行政主体及行政公务人员未履行法定作为义务但还有履行的可能和必要时,责令其在一定期限内履行该义务的救济方式。它的选用须符合两个条件:首先,行政不作为已成既成的事实;其次,该作为义务有履行的可能和必要。

  行政不作为虽然是种违反法律规定的行政执法活动,但并不一定会必然导致赔偿责任的承担,除去行政不作为客观存在之外,责令赔偿的适用,还须符合下列三个条件:第一,必须是给行政相对人造成了实际的损害,这种损害是客观存在的,而非假想的,是直接的而非间接的;第二,行政不作为与行政相对人的损害之间有因果关系,有学者指出,“只要行政主体的法定作为义务是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益而设置的,而行政主体没有积极实施法定义务造成了公民、法人和其他组织的损害,两者之间就存在因果关系。”笔者表示赞同;第三,行政相对人的损害无法通过其他途径得到赔偿。如果已经得到赔偿的,国家就不再承担赔偿义务了。

  参考文献:[1]朱慧涛.行政不作为的根源探究.理论与改革.2003(1).

  [2]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.高等教育出版社.1999.